Yürütme Fonksiyonu ve Yürütme İşlemleri
Yürütme Fonksiyonu ve Yürütme İşlemleri I-Yürütme Fonksiyonunun Niteliği Yürütme fonksiyonunun maddi anlamda tanımlanamayacağında kuşku yoktur.Diğer bir deyimle Türkiye’de yürütme fonksiyonu sadece özel,somut,bireysel işlemler yapmaktan ibaret sayılamaz.Yürütme fonksiyonu kavramına bu tür işlemler kadar düzenleyici ve kural koyucu işlemler de girer.1924 anayasası tüzüklerden,1961 anayasası tüzük ve yönetmeliklerden açıkça söz etmiştir.1961 anayasasında 1488 sayılı kanunla yapılan değişiklik yürütmenin düzenleyici işlemlerine KHK’leri de eklemiştir.1982 anayasası her üç düzenleyici işlem türüne de yer vermiştir.Görülüyor ki cumhuriyetin bütün anayasalarında yürütme organına düzenleyici işlemler yapma yetkisi doğrudan doğruya anayasadan doğmuştur.Ancak anayasada böyle açık hüküm olmasa dahi yürütme organının düzenleme yetkisine sahip olduğu bu yetkinin yürütme ve idare fonksiyonunun mahiyetinden doğduğu söylenebilir.Daha hukuki bir gerekçe olarak da idarenin düzenleme yetkisinin doğrudan doğruya onun takdir yetkisinden doğduğu söylenebilir.İdarenin bütün yetkilerinin “bağlı yetkiler” olmayacağı idare kavramının zorunlu olarak takdir yetkisini de içereceği açıktır.Yürütmenin düzenleme yetkisinin sadece anılan pozitif anayasa normlarından doğmadığı yolunda gösterilebilecek bir kanıt da gerek 1924 gerekse 1961 anayasaları dönem,inde anayasada açıkça belirtilenlerden başka düzenleyici işlemlerin de yapılmış ve bu uygulamanın gerek doktrinde gerek yargı kararlarında anayasaya aykırı görülmemiş olmasıdır.Aynı görüş 1961 anayasası döneminde anayasa mahkemesince de benimsenmiştir.1982 anayasası döneminde de yürütmenin karar tebliğ sirküler gibi değişik adlar altında düzenleyici işlemler yapma uygulaması devam etmiştir.Kendisinden önceki cumhuriyet anayasaları gibi 82 anayasası da yürütme fonksiyonunun bir tanımını vermiş değildir.anayasanın 8.maddesine göre “yürütme yetkisi ve görevi CB ve Bak.Kur.’u tarafından anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirilir.Anayasamız yürütmenin düzenleyici işlemlerini KHK,tüzük,yönetmelik ve CB kararnamesi olarak belirlemiştir. II-Kanun Hükmünde Kararnameler: 1-Kavram ve Nitelik: 1924 anayasasında ve 1961 anayasasının ilk şeklinde mevcut olmayan KHK,bu anayasada 1971 yılında yapılan değişikliklerle hukukumuza girmiştir.KHK daha farklı bir biçimde 1876 Kanun-i Esasi’de de mevcuttu.36.maddeye göre Meclis-i Umumi toplanık olmadığı zamanlarda bazı durumlarda Kanun-i Esasi’ye aykırı olmamak şartıyla Bak.Kur. ve padişahın onayıyla Heyet-i Mebusan’ın toplanıp karar vereceği zamana kadar geçerli olmak kaydıyla kanun hüküm ve kuvvetinde kararnameler çıkarılabilirdi. 2-Yetki: Gerek değişik 61 gerek 82 anayasalarına göre KHK çıkarma yetkisi Bak.Kur.’undur.Aslında Bak.Kur.’un KHK çıkarma yetkisi de doğrudan doğruya anayasadan kaynaklanan değil Bak.Kur.’una bu yetkiyi veren yetki kanunundan doğar.Önceden bir yetki kanunu ile yetkilendirilmedikçe Bak.Kur. KHK çıkaramaz.”yetki kanunu, çıkarılacak KHK’nin amacını kapsamını ilkelerini kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılmayacağını gösterir”.1961 anayasasından farklı olarak “yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi şartı ortadan kaldırılmış;buna karşılık yetki süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının yetki kanununda belirtilmesi şartı konmuştur.Yetki kanunun anayasada sayılan unsurlardan bir tanesini belirtmemesi bu kanunu anayasaya aykırı kılar.Anayasaya aykırı olarak çıkarılmış bir yetki kanununa dayanan bir KHK’nin de kendisi içerik yönünden anayasaya aykırı bir hüküm taşımasa dahi Anayasaya aykırı sayılması gerekir.Aksi halde Anayasanın uygun gördüğü ölçünün ötesinde bir yetki devri söz konusu olur.Anayasaya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki yasasına uygunluğu girer.Yetki yasası olmazsa KHK olmaz.Bu yetkinin dışına çıkılması KHK’yi anayasaya aykırı kılar.KHK yetki yasasına ve içeriği yönünden de anayasaya aykırı olmasa dahi dayandığı yetki yasası anayasaya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.1982 anayasası KHK çıkarma “yetki”sini değişik 61 anayasasından daha ayrıntılı şekilde düzenlemiş,61 anayasasında öngörülmemiş bazı durumlara ait hükümler getirmiştir.Mesela “Bak.Kur’unun istifası düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz”.”Kanun hükmünde kararnamenin TBMM tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.” 3-Konu: KHK’nin “konu”su genel çerçevesi itibariyle yetki kanununda belirlenir.Yetki kanunu KHK’nin amacını kapsamını ve ilkelerini göstermek zorunda olduğuna göre yetki somutlaştırılmış belli bir alanda tanınmış olmaktadır.KHK’nin konusu yetki kanununda belirlenmiş alanın dışına çıkamaz.Ayrıca anayasa 61 anayasasının ilgili hükmüne paralel olarak KHK ile düzenlenemeyecek olan bazı konuları da belirtmiştir.Bu hükme göre “sıkıyönetim ve olağanüstü halle saklı kalmak kaydıyla Anayasanın 2.kısmındaki 1. ve 2. bölümlerinde yer alan temel haklar,kişi hakları ve ödevleri ile 4.bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler KHK ile düzenlenemez.Ayrıca AY’nın 163.maddesi Bak.Kur’na KHK ile bütçede değişiklik yapma yetkisinin verilmesini de yasaklamıştır. 4-Usül ve Şekil: Usül ve şekil unsuru bakımından KHK’ler Bak.Kur’nun diğer kararnamelerinden farksızdır.Anayasa CB’nin görevleri arasında “kararnameleri imzalamak” tan söz ettiğine göre KHK’lerin de CB tarafından imzalanması gerekir.Tüzüklerin CB tarafından yayınlanacağına ilişkin hüküm bu görüşü doğrulamaktadır.KHK’ler R.G.’ de yayınlandıkları gün yürürlüğe girerler.Ancak kararnamede yürürlüğe giriş tarihi olarak daha sonraki bir gün de gösterilebilir.82 anayasası değişik 61 anayasası gibi KHK’leri TBMM’nin denetimine tabi tutmuştur.Anayasaya göre “kararnameler R.G’de yayınlandıkları gün meclise sunulur.Yetki kanunları ve bunlara dayanan KHK’ler TBMM komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.”Öncelik ve ivedilik şartıyla KHK’lerin mümkün olan süratle TBMM’nin kesin kararına bağlanması sağlanmak istenmiştir.Ancak anayasa KHK’lerin TBMM’de görüşülüp karara bağlanması için belli bir süre tayin etmemiştir.Bak.Kur.’unun bir konuda birden fazla KHK çıkarıp TBMM’ye sunması halinde TBMM bunları hangi sıra ile görüşecektir?Anayasa ve içtüzükte düzenlenmemiş olan bu konuda 3 yöntem düşünülebilir.TBMM istediğinden başlaması,ilk tarihliden başlanması,son tarihliden başlanması.Uygulamada TBMM istediğinden başlaması görülür. Bak.Kur. TBMM’ye sunmuş olduğu KHK’yi meclis kararından önce yetki süresi içinde geri alabilir veya değiştirebilir mi?61 anayasası döneminde de tartışmalı olan bu konuya 82 anayasasını getirdiği bir yeniliği de göz önünde tutarak şu cevap verilebilir.82 anayasasına göre yetki kanunun “süresi içinde birden fazla kararname çıkarıp çıkarmayacağının da belirtilmiş olması gerekir.Eğer yetki kanunu o konuda bir tek KHK çıkarılmasına yetki vermiş ise aynı konunun başka bir KHK ile düzenlenmesi ihtimali yoktur.Yani değiştirmek de söz konusu değildir.Hatta çıkarılmış olan KHK’nin geri alınması da mümkün olmaması gerekir;çünkü geri alma işlemi yeni bir KHK çıkarılmasını gerektirecektir.Buna karşılık şayet yetki kanunu birden fazla kararname yetkisi tanımış ise Bak.Kur.’nun daha önceki KHK’yi değiştirebilmesi veya geri alabilmesi gerekir.Ancak şüphesiz geri alma bir KHK’yi geçmişe şamil olarak yürürlükten kaldırmaz.KHK geri alındığı tarihe kadar geçerliliğini sürdürür.Tartışılması gereken bir sorun da TBMM’nin KHK’ler üzerinde denetimi sırasında yapacağı işlemlerin hukuki niteliğidir.Anayasanın 91.maddesine göre TBMM bir KHK’yi olduğu gibi kabul edebileceği gibi değiştirmesi veya tümüyle reddetmesi de mümkündür.TBMM bu kabul red veya değiştirme işlemlerini bir kanun biçiminde mi yoksa bir karar biçiminde mi yapacaktır.Anayasadaki ifade ilk bakışta bu işlemlerin bir karar şeklinde olacağı izlenimini uyandırabilir.Oysa 87.madde TBMM’nin yetkilerini sayarken para basılmasına genel veya özel af ilanına “karar vermekten” söz ettiği halde bu işlemlerin hepsi kanun biçiminde yapılmaktadır.Genel kanı,TBMM işleminin bir kanun şeklinde ortaya çıkması gerektiği yolundadır.AY.mahk.’de bir kararında aynen kabul durumuna değinmemekle beraber TBMM’nin red veya değiştirerek kabul biçiminde oluşturduğu metinlerin birer kanun olduğu kuşkusuzdur” görüşüne varmıştır.TBMM’nin KHK üzerinde işleminin bir kanun olacağı kabul edildiğine göre bu kanunun KHK’den ayrı bir onay kanunu niteliğimi taşıyacağı yoksa KHK’yi kanun metni içinde bütünleştirerek KHK maddelerini kanun maddeleri haline mi dönüştüreceği tartışmalıdır.Kanımızca TBMM bir KHK’yi ister aynen ister değiştirerek kabul etsin onay kanunun KHK’yi kanun haline dönüştürdüğünü kabul etmek gerekir.Aksi halde aynı konunun iki ayrı tür işlemle düzenlenmesi gibi garip bir durum ortaya çıkar.TBMM KHK’nin reddine karar verirse KHK bu kararın R.G’de yayınlandığı tarihte yürürlükten kalkar.Değiştirilerek kabul edilen KHK’nin değiştirilmiş hükümleri bu değişikliklerin R.G’de yayınlandığı gün yürürlüğe girer.Diğer bir deyimle reddedilen veya değiştirilen KHK,red veya değişikliği içeren kanunun yayınlanmasına kadar geçerliliğini korur.Dolayısıyla bu KHK hükümlerine dayanılarak yapılmış uygulama işlemleri ve kazanılmış haklar da pek tabii olarak saklı kalır.KHK’nin TBMM tarafından reddi halinde bu KHK ile kaldırılmış olan kanun hükümlerinin kendiliğinden uygulanabilir hale gelip gelmeyeceği tartışmalıdır.Prof. Duran’a göre KHK ile kaldırılan kanun hükümleri bir çeşit infisahi şarta bağlı olarak yürürlükten kaldırılmış veya uygulanabilirlikleri askıya alınmıştır.Meclisin reddi yani bozucu şartın gerçekleşmesi ile bu kanun hükümlerinin kendiliğinden yürürlüğe girmesi icap eder.Bizce bunun mümkün olmaması gerekir.Çünkü hukukun genel teorisinde kabul edildiği üzere,bir kanunu ilga eden bir kanunun başka bir kanunla ilga edilmesi sonucunda ilk kanun tekrar yürürlüğe girmez. 5-Denetim: 1961 ve 82 anayasalarına göre AY.mahk. KHK’lerin anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunu denetler.61 anayasası döneminde bazı yazarlar,KHK’lerin gerek AY mahk.’si gerek Danıştay’ca denetlenebilmesini savunmakla beraber 82 anayasası KHK’leri fonksiyonel bakımdan yasama işlemi niteliğinde gördüğüne göre artık Danıştay’ın herhangi bir aşamada KHK’leri denetlemesi söz konusu olamaz.KHK’nin kendi içeriğinin anayasaya aykırı olmaması fakat yetki kanunun olması halinde bunun da bir anayasa sorunu oluşturacağını dolayısıyla AY.mahk.’nin denetim yetkisine tabi olacağı açıktır.Çünkü aksi halde anayasanın öngörmediği bir yetki devrine imkan verilmiş olacaktır.AY.mahk. 1992 yılından itibaren dayandıkları yetki kanunu iptal edilen KHK’lerin içerikleri anayasaya aykırı olmasa dahi iptal edilmeleri gerektiği yönünde kararlı bir içtihat oluşturmuştur. III-Sıkıyönetim ve Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri: 1982 anayasası 61 anayasasının aksine ancak sıkıyönetim halinde veya olağanüstü hallerde çıkarılabilen ve olağan KHK’lerden önemli farklarla ayrılan kendine özgü bir KHK türüne yer vermiştir.Bu KHK’ler olağan KHK’lerden şu yönleriyle ayrılmaktadır: 1-Yetki:Olağan KHK’lerde yetki Bak.Kur.’unun olduğu halde sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’leri CB başkanlığında toplanan Bak.Kur. tarafından çıkarılır.Dolayısıyla bu KHK’lerde CB’nin iradesi olağan KHK’lerdeki gibi Bak.Kur. kararnamesine eklenen şekli bir olay değil işlemin asli bir unsurudur.Yetki unsuru bakımından 2. önemli bir fark ise sıkıyönetim ve olağanüstü hal kararnamelerinin bir yetki kanununa ihtiyaç göstermemesidir.Bu anlamda sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’leri yürütmenin 1982 anayasasına göre sahip olduğu özerk veya asli düzenleme yetkisinin tipik bir örneğidir. 2-Konu:Sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’leri olağan KHK’ler bakımından Anayasada yer alan konu sınırlandırmalarına tabi değildir.Diğer bir deyimle temel haklar kişi hakları ve siyasi haklar ve ödevler de bu tür KHK’lerle düzenlenebilir.Konu bakımından sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’lerinin tabi olduğu sınır,bunları ancak sıkıyönetimin veya olağanüstü halin “gerekli kıldığı konularda” çıkarılabilmesidir. 3-Denetim Bakımından:Anayasaya göre (mad.148/1) “olağanüstü hallerde sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan KHK’lerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla AY.mahk.’sine dava açılamaz.Yargısal denetim yokluğu Anayasanın 15.maddesi ile sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde bile vatandaşlara tanımış olan “mahfuz alan” ı fiilen etkisiz kılabilir.Sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’lerinin anayasaya uygunluğunun denetlenememesi bu güvencenin etkinliğini azaltmakta ve KHK’ler yolu ile sözü geçen mahfuz alanın da ihlal edilebilmesi tehlikesini ortaya çıkarmaktadır. AY.mahk.’si bir düzenleyici işlemin gerçekten de anayasanın öngördüğü anlamda bir olağanüstü hal KHK’si olabilmesi için şu üç şartın varlığını gerekli saymıştır: • Olağanüstü hal yer bakımından sınırlıdır.Olağanüstü hal ülkenin tümü için değil yalnız bir bölgesi için ilan edildiği takdirde “KHK ile getirilen önlemlerin sadece olağanüstü hal ilan edilen bölge için geçerli olması,bölge dışına taşırılmaması gerekir.Ülkenin bir bölgesi için ilan edilen olağanüstü hal nedeniyle olağanüstü hal ilan edilmeyen yerlerde olağanüstü hal KHK’lerine geçerlilik tanınmaz. • Olağanüstü hal süre bakımından da sınırlıdır.”Olağanüstü hal ile sıkıyönetim yasası,olağanüstü halin veya sıkıyönetimin ilan edildiği bölge veya bölgelerde,bu halin devam ettiği sürece uygulanırlar.Bu hallerin kaldırılmasına karar verildiğinde bu yasaların o bölge veya bölgelerde uygulamaları da sona erer. • Bu noktayla bağlantılı olarak olağanüstü hal KHK’leri ile kanunlarda değişiklik yapılamaz.”Olağanüstü hal KHK’leri ile getirilen kuralların olağanüstü hal bölgeleri dışında veya bu halin sona ermesinden sonra da uygulamaların devamı isteniyorsa bu konudaki düzenlemeler yasa ile yapılır.Ayrıca olağanüstü hal kanununda düzenlenecek konular anayasada açıkça belirtilmiştir.Bu nedenle olağanüstü hal kanununda yapılacak bir değişikliğin kanunla yapılması zorunludur.Çünkü olağanüstü hal kanunun anayasal uygunluk denetimine tabidir. AY mahk.’sine göre yukarıdaki şartlara uygun olmayan bir olağanüstü hal KHK’si olağan bir KHK sayılabilir.Ancak bu durumda içerik yönünden anayasaya uygunluk denetimine tabi olacağı gibi , yetki kanununa dayanmaması bir iptal sebebi oluşturur.Sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’leri üzerinde tek denetim TBMM’nin denetimidir.Anayasamızın 121 ve 122.maddelerine göre bu kararnameler,R.G.’de yayınlanır ve aynı gün TBMM onayına sunulur;bunların meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usül içtüzükte belirlenir.Bundan amacın sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’lerinin mümkün olan en kısa süre içinde ve herhalde olağan KHK’lerden daha seri bir usülle TBMM tarafından görüşülüp karara bağlanması olduğu açıktır. IV-Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi: 1982 anayasası 1961 anayasasında mevcut olmayan yeni bir düzenleyici işlem türü olarak CB kararnamesini de ihdas etmiştir.Anayasanın 107.maddesine göre “CB genel sekreterliğinin kuruluşu,teşkilat ve çalışma esasları,personel atama işlemleri CB kararnamesi ile düzenlenir.”Bu kararnameler de sıkıyönetim ve olağanüstü hal KHK’leri gibi kanundan değil doğrudan doğruya anayasadan kaynaklanan diğer bir deyimle yürütmenin asli düzenleme yetkisine dayanan işlemlerdir. CB kararnamesi istisnai bir işlem türü olması itibariyle ancak AY2nin 107.maddesinde belirtilen konularda yani CB Genel Sekreterliğinin kuruluş teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin düzenlenmesi konularında çıkarılabilir.Bunun dışındaki bir konu CB kararnamesi ile düzenlenemez.Maddenin amacının CB’nin makamını güçlendirmek olduğu açıktır.CB kararnamesinin CB tarafından imzalanması gereken normal Bak.Kur. kararnamelerinden ayrı olarak özel bir madde ile düzenlenmiş olması bunun CB’nin tek başına yani karşı-imzalar olmadan yapacağı işlemlerden olduğunu göstermektedir.Bu sebeple CB kararnameleri de CB’nin tek başına yapacağı işlemler gibi idari yargının dışında bırakılmıştır. V-Tüzükler 82 anayasasının 115.,61 anayasasının ise 107.maddesine göre hukukumuzda tüzük yapmaya yetkili tek organ Bak.Kur.’dur.Tüzükler CB tarafından imzalanarak yayınlanır.Bak.Kur’unun bir tüzük çıkarabilmesi tüzüğün ilişkin bulduğu kanunda bu konuda açıkça yetkilendirici bir hüküm bulunmasına bağlı değildir.Ancak kanun bir tüzük yapılmasını öngörmüşse o konuda idarenin başka tür bir düzenleyici işlem mesela bir yönetmelik yapamaması gerekir.Daha doğrusu o konuyu ilk olarak tüzükle düzenlemeden önce başka bir düzenleyici işlemle düzenleyemez.Anayasamıza göre tüzüklerin konusu “kanunun uygulanmasını göstermek” veya “kanunun emrettiği işler”i belirtmektir. Usül ve şekil unsuru bakımından tüzükleri idarenin diğer düzenleyici işlemlerinden ayırteden temel özellik bunların Danıştay’ın incelemesinden geçirilme şartıdır.Bu incelemeden geçmemiş bir tüzük yok sayılır.Doktrinde bu incelemenin istişari nitelikte olduğu kabul edilir.Çünkü Danıştay görüşünün bağlayıcılığı kabul edildiği takdirde Danıştay incelemesi bir şekil şartı olmaktan çıkar bir yetki ortaklığına dönüşür.Oysa anayasa tüzük yapma yetkisini Bak.Kur.’a vermiştir.Buna karşılık Bak.Kur. Danıştay incelemesinden sonra ya kendi ilk tasarısını veya Danıştay’ın değiştirisini kabul etmek zorundadır.Bunların her ikisini bir yana bırakarak yeni bir metni tüzük olarak yayınlayamaz.Zira bu takdirde tüzük Danıştay’ın incelemesinden geçirilmeden çıkarılmış olur.Denetim konusuna gelince tüzüklerin birer idari işlem olarak idari yargı denetimine tabi bulundukları şüphesizdir. VI-Yönetmelikler 82 anayasasının 124.maddesine göre “Başbakanlık bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilir.Hangi yönetmeliklerin R.G.’de yayınlanacağı kanunda belirtilir.1961 anayasasında söz edilmemiş olan başbakanlık da 82 anayasasında yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar arasında sayılmıştır.1924 anayasası yönetmeliklerden hiç söz etmemiş olduğu halde 1322 sayılı kanun yönetmeliklerin bir veya birkaç bakanlık yahut Bak.Kur.’u tarafından yapılabileceğini belirtmişti. Yönetmeliğin konusu kanunların ve tüzüklerin uygulanmasının sağlanmasıdır. Yönetmelikler bunlara aykırı hükümler içeremez.Yönetmeliklerin düzenlenişi bakımından 1961 ve 1982 anayasalarının arasındaki bir fark da 1961 anayasasından yönetmeliklerin R.G.’de yayınlanacağı belirtilmiş olmasına karşılık,1982 anayasasında hangi yönetmeliklerin R.G.’de yayınlanacağının kanunda belirtileceğinden bahsedilmiş olmasıdır.Bunun amacı gereksiz israfı önlemektir.Yönetmeliklerin de bir idari işlem olarak idari yargı kapsamına girdiği kuşkusuzdur.
